INTERROGAZIONE
Atto n. 3-02610 (in Commissione)
Pubblicato il 15 giugno 2021, nella seduta n. 336
Svolto nella seduta n. 267 della 6ª Commissione (05/08/2021)
TOFFANIN - Ai Ministri dell'economia e delle finanze e dello sviluppo economico. -
Premesso che:
l'articolo 3 del decreto-legge n. 145 del 2013, successivamente sostituito dall'articolo 1, comma 35, della legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità per il 2015) e modificato dall'articolo 1, comma 209, della legge n. 160 del 2019, riconosce un credito d'imposta a tutte le imprese che effettuano investimenti in attività di ricerca e sviluppo;
l'introduzione della misura ha avuto ampia ripercussione mediatica e ha indotto numerose imprese ad avvalersi dei benefici introdotti;
giova evidenziare che mentre fino al 2017 la certificazione poteva essere rilasciata da un professionista terzo rispetto al fruitore anche nell'ipotesi in cui il beneficiario fosse dotato dell'organo di revisione, a partire dal 2018 tale possibilità è stata soppressa, per cui le società che hanno nominato un revisore non possono che rivolgersi a lui per la certificazione;
da tempo si stanno verificando situazioni poco chiare tra l'Agenzia delle entrate e i contribuenti a causa di interpretazioni e indirizzi di prassi amministrativa oggetto dell'attuale attività ispettiva da parte degli uffici per valutare la corretta fruizione del credito d'imposta (a cui si aggiunge la posizione assunta dalla Corte di cassazione che con decisione n. 29717/2020 ha fatto coincidere il concetto di credito "non spettante" con quello di "credito inesistente"), sostenendo che devono considerarsi escluse dall'ambito di applicazione della misura le spese per attività di ricerca svolte da alcune imprese;
si sta riscontrando infatti che qualora il progetto avviato dovesse risultare non coerente con la norma ed emergesse un'indebita fruizione del credito, lo stesso viene considerato "inesistente", con conseguenze gravi per le aziende e gli imprenditori;
occorre evidenziare che l'attività ispettiva da parte dell'Agenzia delle entrate non può prescindere dall'acquisizione del parere ad hoc, sui casi verificati, del Ministero dello sviluppo economico, in mancanza del quale gli accertamenti non possono essere ritenuti validi per carenza di motivazione e per infondatezza degli addebiti segnalati;
da quanto sopra emerge l'impossibilità di definire un corretto perimetro applicativo delle norme;
l'articolo 23 della Costituzione, che tutela la libertà e la proprietà individuale, impone il rispetto della funzione primaria della legalità e, conseguentemente, il contenimento della discrezionalità finanziaria;
nel sistema tributario italiano, l'imposizione è un compito demandato alla legge e non ad atti della finanza che deve limitarsi a verificare l'esistenza di quanto stabilito dalle norme,
si chiede di sapere:
se i Ministri in indirizzo, ciascuno per la propria competenza, ritengano di adottare misure volte a chiarire la portata della norma richiamata e ad indicare la sua corretta applicazione, al fine di evitare ulteriori gravi conseguenze per le imprese destinatarie, da parte dell'Agenzia delle entrate, di controlli a posteriori che rilevano indiscriminatamente l'assenza del presupposto costitutivo del credito d'imposta;
se non ritengano, in ogni caso, che l'attività ispettiva dell'Agenzia delle entrate debba essere ricondotta in un perimetro che non lasci spazio ad interpretazioni aleatorie alle quali inevitabilmente consegue incertezza applicativa delle norme;
quanti siano gli accertamenti effettuati ad oggi dall'Agenzia delle entrate in merito alla fruizione del credito d'imposta;
quanti pareri, ad oggi, siano stati richiesti al Ministero dello sviluppo economico
RISPOSTA
6ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 267 del 05/08/2021
Il sottosegretario Maria Cecilia GUERRA risponde quindi all'interrogazione 3-02610 della senatrice Toffanin, ricordando che la disciplina del credito d'imposta per attività di ricerca e sviluppo prevede la competenza concorrente del Ministero dello sviluppo economico per la parte concernente l'ammissibilità delle attività, la pertinenza e la congruità delle spese eleggibili alla disciplina agevolativa e la competenza dell'Amministrazione finanziaria per la parte legata ai controlli sostanziali e documentali. Nel caso in cui si rendano necessarie «valutazioni di carattere tecnico» in ordine all'ammissibilità di specifiche attività ovvero alla pertinenza e congruità dei costi sostenuti, l'Agenzia delle entrate, ai sensi del comma 2 dell'articolo 8 del decreto interministeriale del 27 maggio 2015, può avvalersi del supporto del Ministero dello sviluppo economico per ricevere pareri tecnici in merito alla qualificazione delle attività svolte dall'impresa nonché sulla pertinenza e sulla congruità delle spese sostenute.
Per quanto riguarda l'adempimento dell'onere di certificazione della documentazione contabile delle spese eleggibili previsto dalla disciplina, per i periodi d'imposta dal 2015 al 2017 l'onere della certificazione della documentazione contabile era previsto solo per le imprese non obbligate per legge al controllo legale dei conti, a nulla rilevando, ai fini dell'individuazione del soggetto incaricato di rilasciare la certificazione, la nomina volontaria di un organo di revisione del bilancio; essendo comunque necessario, per espressa previsione della stessa disciplina agevolativa, che il soggetto incaricato (anche o solo) della certificazione risultasse iscritto nella sezione A del registro di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39. A partire del 2018, invece, l'onere della certificazione è stato esteso anche alle imprese tenute per legge al controllo legale dei conti e, in tal caso, al rilascio della certificazione deve provvedere lo stesso soggetto incaricato del controllo legale dei conti.
Ciò posto, si rappresenta che, con la circolare 9 febbraio 2018, n. 59990, il Ministero dello sviluppo economico ha evidenziato che l'individuazione delle attività ammissibili, previste dall'articolo 3 del decreto-legge n. 145 del 2013, è stata condotta dal legislatore ricalcando le definizioni di "ricerca fondamentale", "ricerca applicata" e "sviluppo sperimentale" contenute nel paragrafo 1.3, punto 15, della Comunicazione della Commissione europea (2014/C 198/01) del 27 giugno 2014, recante "Disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione", mutuate nella sostanza da quelle adottate a livello internazionale per le rilevazioni statistiche nazionali in materia di spese in ricerca e sviluppo, secondo i criteri di classificazione definiti in ambito OCSE e, più in particolare, nel cosiddetto Manuale di Frascati.
Con la circolare n. 5/E del 16 marzo 2016, elaborata d'intesa tra l'Agenzia delle entrate e il Ministero dello sviluppo economico, è stato altresì chiarito che "ai fini della corretta fruizione del credito di imposta, l'Agenzia delle entrate, nell'ambito dell'attività di controllo, verifica la sussistenza delle condizioni richieste dalla disciplina agevolativa, nonché l'ammissibilità delle attività e dei costi sulla base dei quali è stato determinato il credito di imposta. Nel caso in cui si rendano necessarie "valutazioni di carattere tecnico" in ordine all'ammissibilità di specifiche attività ovvero alla pertinenza e congruità dei costi sostenuti, il comma 2 dell'articolo 8 del decreto attuativo attribuisce all'Agenzia delle entrate la facoltà di richiedere al Ministero dello sviluppo economico di esprimere il proprio parere".
In ragione di tali chiarimenti, dunque, la valutazione della conformità delle attività svolte dal contribuente alla nozione di attività di ricerca e sviluppo può essere operata dall'Amministrazione finanziaria con il supporto del Ministero dello sviluppo economico, ricorrendo le condizioni stabilite in base agli orientamenti interpretativi del MISE, di cui alla richiamata circolare n. 59990 del 9 febbraio 2018, ai fini dell'ammissibilità delle spese al credito qui in esame. Inoltre, la richiesta del parere è espressamente prevista dalla nonna come una facoltà, non un obbligo, per l'Agenzia delle entrate. Né, d'altra parte, l'acquisizione del parere del Ministero dello sviluppo economico deve intendersi limitata ai soli casi in cui sussista incertezza circa la qualificazione come attività di ricerca e sviluppo delle attività considerate eleggibili al credito d'imposta in esame da parte dei contribuenti. Infatti, l'articolo 8, comma 2, del decreto ministeriale del 27 maggio 2015, attuativo della misura agevolativa, dispone che: "Qualora, nell'ambito delle attività di verifica e di controllo effettuate dall'Agenzia delle entrate, si rendano necessarie valutazioni di carattere tecnico in ordine all'ammissibilità di specifiche attività ovvero alla pertinenza e congruità dei costi sostenuti, la predetta Agenzia può richiedere al Ministero dello sviluppo economico di esprimere il proprio parere". Peraltro, la richiesta di parere al Ministero dello sviluppo economico viene esperita laddove si verta sull'ammissibilità di specifiche attività ovvero della pertinenza e congruità dei costi sostenuti, circostanze la cui verifica, attesa la tecnicità del riscontro, deve essere effettuata a cura dell'amministrazione tecnica competente; Viceversa, non è necessaria laddove l'attività di controllo invece si sia limitata alla verifica della sussistenza delle condizioni di accesso al beneficio. Al riguardo, nella circolare n. 31/E del 2020, l'Agenzia delle entrate ha ribadito che: " (...) in relazione a talune fattispecie potrebbe non essere stato richiesto, in quanto facoltativo, il parere tecnico al MISE. Ferma restando l'opportunità di attivare la suddetta richiesta nelle situazioni caratterizzate da un grado di tecnicismo elevato o dalla assoluta novità della questione riscontrata, gli uffici, ricorrendone le condizioni, potranno procedere al recupero del credito d'imposta inesistente anche senza la previa acquisizione del parere tecnico del citato Ministero, laddove dovessero ritenere in base a proprie autonome valutazioni (tenuto conto altresì dei chiarimenti forniti sul tema nei documenti di prassi pubblicati o della assimilazione ad altre fattispecie già esaminate) che nella specifica fattispecie oggetto di controllo non ricorrano le condizioni di ammissibilità delle attività o delle spese al beneficio fiscale".
Inoltre, proprio al fine di agevolare la verifica della sussistenza degli elementi del credito d'imposta, a partire dal periodo d'imposta 2018, per effetto delle modifiche apportate alla disciplina agevolativa dalla legge n. 145 del 2018 (legge di bilancio 2019), è stato introdotto l'onere per le imprese, che intendono avvalersi della disciplina, di predispone una relazione tecnica illustrativa del progetto o dei progetti di ricerca e sviluppo intrapresi, del loro avanzamento e di tutte le altre informazioni rilevanti per l'individuazione dei lavori ammissibili al credito d'imposta. In ogni caso, si ritiene opportuno ricordare che, per consentire alle imprese di operare in situazioni di certezza agli effetti della disciplina agevolativa in esame (e di non incorrere, quindi, nelle sanzioni conseguenti), è riconosciuta alle stesse la possibilità di acquisire autonomamente il parere tecnico del Ministero dello sviluppo economico rispetto all'esistenza o meno dell'attività eleggibile o di presentare all'Agenzia delle entrate un'istanza di interpello ordinario per i dubbi interpretativi di carattere tributario, secondo le modalità richiamate nella menzionata circolare n. 31/E del 2020.
L'Agenzia delle entrate nello svolgimento dell'attività istruttoria e di controllo (necessariamente successiva, essendo prevista la spendibilità autonoma del credito da parte del contribuente senza riscontri preventivi delle amministrazioni competenti) e nell'applicare le sanzioni conseguenti alle violazioni riscontrate si è attenuta e si attiene alle disposizioni di riferimento. Nel caso in cui, a seguito dei controlli, sia accertata l'indebita fruizione, anche parziale, del credito di imposta per il mancato rispetto delle condizioni richieste ovvero a causa dell'inammissibilità dei costi sulla base dei quali è stato determinato l'importo fruito, il comma 3 dell'articolo 8 del menzionato decreto 27 maggio 2015 dispone che l'Agenzia delle entrate provvede al recupero del relativo importo, maggiorato di interessi e sanzioni secondo legge. In particolare, riguardo alle sanzioni applicabili all'indebito utilizzo del credito d'imposta, quando è utilizzato in compensazione un credito di imposta inesistente è applicata la sanzione dal cento al duecento per cento della misura del credito stesso (articolo 13, comma 5, del decreto legislativo n. 471 del 1997), ove per credito inesistente si intende il credito in relazione al quale manca, in tutto o in parte, il presupposto costitutivo - non necessariamente derivante da frode - e la cui inesistenza non sia riscontrabile mediante controlli di cui agli articoli 36-bis e 36-ter del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, e all'articolo 54-bis del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633. Nel caso di specie, con la circolare n. 31/E del 2020, è stato precisato che: "Con riferimento alle casistiche più ricorrenti di attività rappresentate dagli uffici dell'amministrazione finanziaria, giova ricordare che qualora a seguito dei summenzionati controlli sia accertato che le attività/spese sostenute non siano ammissibili al credito d'imposta ricerca e sviluppo si configura un'ipotesi di utilizzo di un credito «inesistente» per carenza totale o parziale del presupposto costitutivo (...) ".
Tuttavia, per attenuare gli effetti riguardo all'aspetto sanzionatorio per il contribuente derivante dall'applicazione della sanzione di cui all'articolo 13, comma 5, del decreto legislativo n. 471 del 1997 (per la quale, peraltro, non si applica la definizione agevolata prevista dagli articoli 16, comma 3, e 17, comma 2, del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472), nel medesimo documento di prassi, è stato affermato che il contribuente può beneficiare della riduzione delle sanzioni prevista dall'articolo 13 del decreto legislativo n. 472 del 1997 (cosiddetto ravvedimento), anche successivamente alla constatazione della violazione, ma comunque prima che sia stato notificato l'atto di recupero. I competenti uffici dell'Agenzia delle entrate, in ragione della emersione di "circostanze che rendono manifesta la sproporzione tra l'entità del tributo cui la violazione si riferisce e la sanzione", potranno applicare la predetta sanzione riducendola sino alla metà del minimo edittale, ai sensi del comma 4 all'articolo 7 del decreto legislativo n. 472 del 1997.
Con riguardo ai profili sanzionatori della disciplina del credito d'imposta, in molti interventi di risposta, nei casi in particolare in cui la fattispecie non presentasse specifiche criticità di tipo documentale e la questione attenesse essenzialmente alla verifica dei contenuti di novità e originalità delle attività svolte, il MISE ha segnalato alla competente Direzione provinciale l'opportunità di valutare l'applicabilità dell'esimente delle obiettive condizioni di incertezza.
Con riferimento alla richiesta del numero degli accertamenti effettuati ad oggi dall'Agenzia delle entrate in merito alla fruizione del credito d'imposta, gli atti di recupero notificati nel quinquennio 2017/2021 (dati aggiornati al 30 giugno 2021) ammontano a 804 e i processi verbali di constatazione notificati (dai dati relativi a questi ultimi sono stati espunti i rilievi già confluiti in un atto di recupero e, pertanto, conteggiati nel numero di atti di recupero) sono 164.
Con riguardo, infine, alla richiesta del numero di pareri che, ad oggi, siano stati richiesti al Ministero dello sviluppo economico, gli stessi sono stati acquisiti direttamente dal citato Ministero, che, unitariamente, ricevono le richieste di parere da tutte le articolazioni dell'Agenzia e della Guardia di finanza. A oggi, oltre ai numerosi pareri tecnici resi all'Agenzia delle Entrate in relazione a istanze d'interpello ordinario (circa 60), sono stati emessi numerosi pareri tecnici (circa 70) ai sensi dell'articolo 8, comma 2, del decreto ministeriale del 27 maggio 2015, vale a dire su espressa richiesta degli uffici dell'Agenzia delle entrate e dei Nuclei della Guardia di finanza.
Dopo una richiesta di chiarimento della senatrice TOFFANIN (FIBP-UDC), cui risponde il sottosegretario Maria Cecilia GUERRA, interviene in replica la senatrice TOFFANIN (FIBP-UDC), che si dichiara parzialmente soddisfatta della risposta in quanto rimangono indefiniti gli ambiti di competenza dell'Agenzia delle entrate e del MISE e permane un'eccessiva discrezionalità circa l'attività ispettiva svolta dagli uffici dell'Agenzia stessa per valutare la corretta fruizione del credito d'imposta.
Sul tema degli investimenti innovativi prende incidentalmente la parola il PRESIDENTE (PD) per evidenziare la necessità di conciliare le aspettative degli imprenditori con le esigenze dell'ordinamento fiscale, anche attraverso modalità di interpello che servano a dirimere le controversie, evitando tuttavia l'adozione di norme non ispirate a un approccio di sistema e slegate dall'interesse generale.
Il PRESIDENTE ringrazia il sottosegretario Maria Cecilia Guerra per il suo contributo e dichiara concluso lo svolgimento delle interrogazioni all'ordine del giorno.
La seduta termina alle ore 9,40.
RASSEGNA STAMPA
Italia Oggi 11/8/2021
Bonus R&S, il fisco balla da solo
Facoltative le richieste tecniche allo Sviluppo Economico
Il Sole 24 Ore 24/8/2021
Bonus ricerca e sviluppo, accertamenti al bivio del parere dello Sviluppo economico
di Fabrizio Cancelliere e Gabriele Ferlito
